L’aide au logement
En janvier 1946, un groupe d’anciens combattants de la Seconde Guerre mondiale organise une manifestation qui fait la une des journaux et qui reste sans précédent dans l’histoire d’une métropole animée de la côte Ouest.
Trente membres de la New Veterans Branch de la Légion royale canadienne occupent l’ancien Hôtel Vancouver, un imposant bâtiment de six cents chambres construit par le Canadien Pacifique dans un style à l’italienne. Situé à l’angle des rues West Georgia et Howe, dans le quartier des affaires de Vancouver, l’hôtel est connu depuis des années comme « le palais du peuple » et abrite des bars, des restaurants et des boutiques très prisés, où ont été reçues des personnalités de l’époque telles que Charlie Chaplin, Winston Churchill et Babe Ruth. Mais le CP avait construit un établissement plus grand et plus moderne non loin de là et souhaitait se débarrasser de cette propriété plus ancienne et désormais vacante.
Pendant plus d’un an avant l’occupation, la crise du logement à Vancouver n’a cessé de s’aggraver. L’hôtel vide rappelle cruellement le sort des anciens combattants qui risquent alors d’être expulsés des logements temporaires construits spécialement pendant la guerre. De plus, la pénurie de logements attise de vives tensions entre les partis politiques provinciaux, la ville et le gouvernement fédéral. Selon une estimation fédérale, le déficit de logements de la ville s’élevait, vers le milieu de l’année 1945, à vingt-cinq mille unités. Les militants pour le logement exhortent le gouvernement de construire cinq mille nouveaux logements et d’acquérir l’hôtel afin de le transformer en foyer pour anciens combattants sans abri. Des manifestants brandissent des pancartes aux slogans virulents — dont l’une d’elle accuse : « Hôtel vide + anciens combattants sans abri = honte civique » — et protestent devant l’hôtel. Finalement, le groupe de légionnaires décide de prendre les choses en main.
« Sous la houlette du sergent d’armes Bob McEwen, une "troupe de choc" pénètre dans le hall de l’hôtel et informe les deux gardes de l’armée, seuls sur place, qu’ils prennent possession du bâtiment, écrit l’historienne de la Colombie-Britannique, Catherine Jill Wade, dans son récit de l’incident publié en 1986. Ils télégraphient la nouvelle au premier ministre William Lyon Mackenzie King. » La « force d’occupation » établit un règlement intérieur strict pour régir les comportements et met en place des comités chargés de la nourriture, du logement, des loisirs et de l’hygiène. Les vétérans accrochent une banderole de 5 m x 1 m sur la façade de l’hôtel donnant sur Granville Street, et sur laquelle on peut lire : « Enfin de l’action / Anciens combattants! Des chambres pour vous. Venez les prendre ». Le samedi soir, une centaine d’anciens combattants, hommes et femmes, ainsi que leurs personnes à charge, s’enregistrent à l’hôtel. Des centaines d’autres arriveront dans les jours suivants.
L’incident de l’Hôtel Vancouver se produit à un moment où l’approche fragmentaire du gouvernement fédéral pour répondre aux besoins en logement de près d’un million d’anciens combattants de retour au pays — ainsi que de dizaines de milliers d’épouses de guerre venues de pays tels que le Royaume-Uni et les Pays-Bas — devient un test décisif de la capacité du Canada à gérer une crise sociale.
Au cours de la Grande Dépression puis de la Seconde Guerre mondiale, le secteur canadien de la construction résidentielle a été pratiquement anéanti, d’abord par la conjoncture économique, puis par les pénuries de main-d’œuvre et de matériaux. Les nouvelles constructions passent de 50 200 unités en 1928 à 14 000 en 1932, tandis que le taux d’accession à la propriété en milieu urbain baisse de 48 % à 41 % entre 1921 et 1941, selon un article publié en 2024 dans le Journal of Planning Perspectives.
À partir de 1941, Ottawa s’engage activement dans la construction de logements locatifs temporaires destinés aux familles des personnes travaillant dans les industries de guerre. Le retour des anciens combattants — 620 000 en 1945 et 1946 seulement — exacerbe la crise du logement. En effet, les responsables fédéraux avaient anticipé ce problème dès 1944, lorsque des experts en logement et en urbanisme ont commencé à étudier les conditions qui attendaient ceux qui rentreraient d’outre-mer.
Dans de nombreuses grandes villes, notent ces experts, les familles à faibles revenus vivent dans ce qu’on appelait des bidonvilles, un dédale de maisons mitoyennes surpeuplées d’ouvriers. Ces taudis doivent être déclarés insalubres et démolis. Des dizaines de milliers de familles sont contraintes de s’entasser dans les logements, tandis que le nombre de locataires ne cesse d’augmenter — une tendance inquiétante dans un pays qui accorde une importance sociale et économique considérable à l’accession à la propriété.
La tâche qui consiste à faire face à cette crise du logement ne se résume pas simplement à rattraper le retard en matière de construction. Les décisions prises par Ottawa à cette époque s’inscrivent également dans le cadre de débats idéologiques tendus sur le rôle de l’État dans le logement, le financement, l’architecture et l’aménagement communautaire. En fait, les choix opérés d’abord par le gouvernement King, puis par celui de Louis St-Laurent après 1948, ont défini la forme même et l’évolution du développement urbain et suburbain du Canada d’après-guerre, tout en accentuant la marginalisation des anciens combattants autochtones de retour au pays. Ce fut une période « très déterminante », affirme J. David Hulchanski, professeur spécialiste du logement et du développement communautaire à l’Université de Toronto. « Des décisions ont été prises à cette époque qui ont encore des répercussions aujourd’hui, à savoir maximiser l’offre de logements sur le marché. Aujourd’hui, 96 % des Canadiens doivent se tourner vers le marché pour se loger, que ce soit pour louer ou pour acheter. »
La manière dont le Canada a géré la crise du logement d’après-guerre trouve évidemment un écho aujourd’hui, avec une foule d’éléments qui se recoupent, comme la prolifération des logements locatifs surpeuplés et la pénurie de main-d’œuvre dans le secteur de la construction, par exemple, mais aussi certaines solutions communes.
Des dizaines de milliers de familles sont contraintes de s’entasser dans les logements, tandis que le nombre de locataires ne cesse d’augmenter
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Joseph Pigott était un personnage plutôt inusité dans les milieux d’affaires canadiens pendant la guerre : ce riche promoteur immobilier avait non seulement survécu à la Grande Dépression, mais dirigeait l’une des entreprises de construction les plus prospères du pays, à Hamilton. En 1941, le gouvernement King le charge de diriger une nouvelle société d’État appelée Wartime Housing Ltd. (WHL), dont le mandat est de construire des logements locatifs pour les personnes travaillant dans les industries de guerre, ainsi que pour les anciens combattants. Pigott était une personne « très énergique, très exigeante, commente David Gordon, historien de l’urbanisme à l’Université Queen’s. Exactement ce dont C.D. Howe [le soi-disant "ministre de tout" de King] avait besoin. »
L’année suivante, Ottawa adoptera la Loi sur les terres destinées aux anciens combattants (LTDAC), qui vise également à remédier à la pénurie de logements, mais en milieu rural. Après la Première Guerre mondiale, le gouvernement fédéral a tenté d’installer les soldats de retour au pays sur de vastes parcelles en jachère et de leur apprendre à cultiver la terre — une expérience d’ingénierie sociale qui échouera pour de nombreuses personnes qui ne parviendront jamais à maîtriser les techniques agricoles. La nouvelle loi prévoyait une aide financière, sous la forme d’un prêt partiellement remboursable, pour des parcelles de deux acres (0,8 hectare), y compris des terrains en périphérie urbaine sur lesquels les anciens combattants pouvaient construire des maisons (parfois eux-mêmes) et cultiver une modeste quantité de denrées alimentaires pour compléter leur revenu.
La LTDAC a mené à la construction de milliers de maisons dans des zones semi-rurales comme Ancaster, en Ontario, en périphérie de Hamilton. À la fin des années 1940, selon une histoire du programme rédigée par les géographes de l’Université McMaster, Tricia Shulist et Richard Harris, les deux tiers des maisons avaient été construites par les propriétaires eux-mêmes, avec l’aide technique des responsables de la LTDAC qui avaient pour mandat explicite d’enseigner à ces anciens combattants les techniques de construction et de leur fournir une assistance spécialisée.
Les administrateurs du programme n’ont accordé aucun soutien de ce type aux anciens combattants des Premières Nations de retour au pays. Selon des mémoires présentés à la Commission royale sur les peuples autochtones de 1996, la Direction générale des affaires indiennes s’est immiscée dans ce dossier politique, affirmant que les prestations de la LTDAC ne devaient pas être accordées aux anciens combattants autochtones de retour au pays, puisqu’ils étaient censés rester dans les réserves. Ottawa a par la suite modifié la loi pour permettre l’octroi de prêts plus modestes aux anciens combattants autochtones vivant dans les réserves, mais les fonds devaient être « versés au ministre des Mines et des Ressources, qui en assurerait le contrôle et la gestion au nom de l’ancien combattant autochtone ».
Dans certains cas, ces anciens combattants ne pouvaient recevoir une subvention que s’ils acceptaient de s’installer dans certaines réserves. « Ce qui s’est produit dans de nombreux cas, en particulier dans l’Ouest et dans les Prairies en Alberta, [c’est que] de nombreuses terres des réserves ont été expropriées et données aux anciens combattants de retour au pays », explique la sergente (à la retraite) Wendy Jocko, ancienne cheffe de la Première Nation des Algonquins de Pikwakanagan. Son propre père, qui a servi en Écosse, et cinq de ses frères ne le savaient tout simplement pas. « Ils n’étaient pas au courant de certains programmes ou de leurs droits, explique Mme Jocko. Et c’est vraiment dommage. »
Quant à la WHL, entre 1941 et 1947, Pigott a supervisé une opération d’une efficacité impressionnante qui a permis de regrouper des terrains, de construire plus de trente mille logements temporaires, ainsi que des casernes de pompiers, des écoles et des centres communautaires. Les logements de la WHL étaient généralement modestes, des bungalows sans sous-sol, construits selon des plans types, et situés à proximité d’usines produisant des biens de consommation courante, tels que des munitions. Pigott et son comité de conseillers bénévoles ont fait de la WHL une organisation hautement décentralisée — il y avait cinquante et un bureaux locaux supervisant des projets dans soixante-treize municipalités à travers le Canada — qui gérait également ce vaste portefeuille de logements locatifs.
En effet, comme l’a documenté Jill Wade, Pigott avait une vision du rôle futur de la WHL, qu’il a communiquée à Ottawa : « Si le gouvernement fédéral doit continuer à construire des logements pour les familles des soldats, s’il doit s’engager dans le domaine du logement à faible coût, il a tout intérêt, selon moi, à recourir aux installations bien établies et aux processus bien huilés de la Wartime Housing pour continuer à planifier et à construire ces projets, puis à les gérer et à les entretenir. »
Les fonctionnaires du gouvernement libéral avaient toutefois d’autres idées en tête.
En 1944, un comité consultatif du gouvernement fédéral publia un rapport volumineux sur le logement et l’urbanisme dans le cadre du processus de reconstruction d’après-guerre — une étude que l’on appellera communément le « rapport Curtis », du nom du président du comité, Clifford Curtis, professeur d’économie à l’Université Queen’s. En réfléchissant à l’avenir du logement et de l’urbanisme, Curtis et les autres participants ont été fortement influencés par les nouvelles idées venues du Royaume-Uni et des États-Unis — des approches qui mettaient l’accent sur le quartier comme unité idéale de développement et incluaient des éléments tels que des rues sinueuses ou des impasses.
Le rapport de Curtis se concentrait également sur l’échelle et les mécanismes de financement. Ses auteurs ont déclaré que le Canada avait besoin de 606 000 nouveaux logements urbains et de 125 000 nouvelles fermes au cours de la première décennie suivant la guerre. Le rapport recommandait ensuite que cet objectif ambitieux soit atteint grâce à la création d’une nouvelle entité — la Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) — une agence fédérale chargée d’obtenir des terrains, d’accorder des prêts hypothécaires et même de conseiller les promoteurs potentiels sur les techniques appropriées pour créer des lotissements modernes. Le comité de Curtis recommandait que le gouvernement fédéral autorise des prêts hypothécaires sur trente ans à un taux de 5 % et fournisse une garantie, sous la forme d’une assurance hypothécaire, qui éliminerait tout risque de crédit pour les banques.
Alors que le gouvernement dote cette nouvelle société d’État des outils nécessaires pour prendre en charge la quasi-totalité des risques financiers des promoteurs immobiliers débutants, Hulchanski explique que l’orientation idéologique de la SCHL consiste à tirer parti du marché privé pour créer de nouveaux logements, tant pour les anciens combattants de retour au pays que pour une population en pleine croissance. L’agence devait absorber la WHL, avec son vaste parc de logements locatifs, puis les céder, soit aux locataires actuels, soit à des investisseurs. Malgré le plaidoyer de Pigott, le gouvernement libéral n’a aucune intention de rester dans le secteur du logement social, qui porte la marque indésirable du socialisme à une époque de politiques anticommunistes. Sans surprise, Ottawa engagera un vétéran du secteur des assurances, David Mansur, pour occuper le poste de premier président de la SCHL.
Un des faits saillants de cette histoire concerne l’une des premières recrues de Mansur, un réformateur de l’urbanisme et universitaire d’origine britannique nommé Humphrey Carver, qui rejoint la SCHL en 1948 en tant que conseiller en recherche. Partisan de l’approche des cités-jardins lancée par l’urbaniste britannique Ebenezer Howard ainsi que d’une conception plus moderniste de la communauté, Carver considérait sa puissante agence comme un moyen de promouvoir des idées d’urbanisme de pointe adaptées à la reconstruction d’après-guerre, et mettant l’accent sur la voiture et la famille nucléaire. Bon nombre des communautés conçues par l’équipe de Carver existent encore aujourd’hui un peu partout au Canada, de Renfrew Heights à Vancouver à Colonial Park à Lloydminster, en Saskatchewan, en passant par Topham Park dans le quartier East York de Toronto.
La SCHL de cette époque était extrêmement directive par rapport aux normes actuelles : elle imposait des règlements d’urbanisme aux gouvernements provinciaux et municipaux, acquérait de vastes terrains et mobilisait des entrepreneurs pour réaliser les travaux. Samuel Gitterman, un architecte montréalais, a été engagé pour superviser un ambitieux programme architectural et compléter la planification, remplissant de nombreux « recueils de modèles » avec des plans pour divers types de maisons, allant des bungalows de base appelés « caisses à fraises » à des bungalows et des maisons à deux niveaux un peu plus élaborés. Les acheteurs qui souhaitaient bénéficier d’un financement de la SCHL pouvaient choisir le plan de leur maison dans l’un des catalogues de modèles de la SCHL, puis acheter le plan pour dix dollars. Carver, explique David Gordon de l’Université Queen’s, a distribué près d’un million d’exemplaires de ces catalogues par le biais du vaste réseau de bureaux locaux de la SCHL. Leur omniprésence explique pourquoi on retrouve certains types de maisons d’après-guerre pratiquement identiques dans diverses communautés, partout au Canada.
Gordon ajoute que l’une des raisons pour lesquelles les banlieues d’après-guerre au Canada sont un peu plus denses que les banlieues américaines tient au fait que Carver prônait des modèles d’aménagement communautaire plus économes en espace que les lotissements qui fleurissaient aux États-Unis. Il connaît bien cette caractéristique, car de 1960 à 1966, sa famille a vécu à Oromocto, un projet de la SCHL situé à côté de la BFC Gagetown au Nouveau-Brunswick, non loin de Fredericton. Ce projet a été achevé en 1958.
« Mon père a servi en Corée, et j’ai été un enfant de militaire », explique-t-il à propos de la décision de sa famille de s’installer à Oromocto. Les Gordon vivaient dans une maison jumelée, désignée « JJ/54/T » dans les catalogues de la SCHL. Le quartier regorgeait d’espaces verts et de sentiers, avec deux pôles d’attraction, soit un centre commercial flambant neuf et un complexe scolaire public. Le quartier était annonciateur du type d’urbanisme qui a inspiré Don Mills, un lotissement de Toronto entièrement financé par des fonds privés, souvent considéré comme le premier véritable exemple d’urbanisme de banlieue d’après-guerre au Canada. « Je pouvais me rendre à pied à l’école primaire sans traverser de grande artère, se souvient-il. C’était un endroit formidable pour les enfants. »
La famille de Jocko, en revanche, ne bénéficiait pas de tels avantages. Après la guerre, ses parents ont quitté Madawaska pour s’installer à Pembroke, en Ontario, où ils travaillaient dans l’industrie locale du bois. Ils n’ont jamais pu s’offrir une maison, et Jocko et sa sœur, Leona, ainsi que leurs frères Mark, Paul et Sandy, ont été retirés de la garde de leurs parents pendant plusieurs années lors de la « raffle des années 60 ». Jocko n’a pas eu connaissance d’une quelconque forme d’indemnisation pour les milliers d’anciens combattants autochtones qui se sont battus pour le Canada, mais se sont vu refuser l’accès aux programmes de logement offerts à tant d’autres. « Je crois qu’il y a eu des excuses, dit-elle. Mais tous les anciens combattants étaient morts [à ce moment-là], donc il était trop tard même pour entendre ces excuses, s’il y en a eu. »
Samuel Gitterman, un architecte montréalais, a été engagé pour superviser un ambitieux programme architectural et compléter la planification, remplissant de nombreux « recueils de modèles » avec des plans pour divers types de maisons
À certains égards, la réponse d’Ottawa à la crise actuelle du logement est plus modeste, car les ingérences passées dans les compétences provinciales et municipales ne seraient plus acceptables aujourd’hui. Cependant, il y en a certainement des échos, depuis l’urgence exprimée par les politiciens fédéraux des deux côtés de la Chambre au lendemain d’une crise inflationniste, jusqu’aux détails les plus fins, comme la décision d’Ottawa de réintroduire des recueils de modèles — présentant des plans actualisés — afin d’accélérer les autorisations. Il existe aussi un autre parallèle important : la demande refoulée due à un énorme boom démographique. En effet, la génération Y, à l’instar des parents des baby-boomers de l’après-guerre, a désespérément besoin de meilleurs logements. Cependant, dans un contexte de crise climatique, nous ne pouvons certainement pas nous permettre de résoudre la crise du logement du 21e siècle avec des banlieues à faible densité, aussi progressistes soient-elles dans leur planification.
Hulchanski et d’autres historiens d’une époque antérieure, comme Jill Wade, soulignent un dénominateur commun crucial : après la guerre, comme aujourd’hui, les gouvernements se sont tournés vers le marché privé pour trouver des solutions à de graves crises du logement. Certes, il y a eu des périodes où les gouvernements ont jugé bon de construire des logements sociaux — le programme de la WHL pendant les années de guerre, par exemple, puis la vague de financement des logements sociaux et coopératifs subventionnés dans les années 1960 et 1970.
Mais Ottawa s’en tient depuis des décennies à une politique axée sur le marché, sans signes tangibles d’un changement de cap, malgré les difficultés que connaissent aujourd’hui de nombreux Canadiens, en particulier les jeunes — tout comme leurs grands-parents après la Seconde Guerre mondiale. « Nous en sommes là, dit Hulchanski. Cela signifie-t-il qu’il pourrait y avoir un changement? Car, à mon avis, tout est complètement désorganisé. Les gens ordinaires et les personnes à revenu moyen en font les frais. »
Comme au milieu des années 1940, de nombreux Canadiens, en particulier les jeunes et les nouveaux arrivants, recherchent désespérément des solutions à cette crise du logement et souhaitent voir Ottawa adopter une campagne de type « temps de guerre » adaptée au 21e siècle.
Le logement en chiffres
Au milieu de l’année 1945, le Canada comptait onze millions d’habitants, dont environ un million ont servi pendant la Seconde Guerre mondiale et seront bientôt démobilisés. Comme le montrent ces chiffres, après une quinzaine d’années de stagnation économique et de rationnement, la pénurie de logements atteint des proportions critiques.
45 000
Le déficit de logements au Canada entre 1941 et 1945.
620 000
Nombre de Canadiens démobilisés entre juin 1945 et juin 1946.
31 192
Logements locatifs construits par Wartime Housing Ltd. entre 1941 et 1947.
29 452
Nombre de logements de la WHL vendus par la SCHL en 1952, pour un bénéfice exceptionnel de 110,5 millions de dollars.
66%
Proportion des maisons financées par la Loi sur les terres destinées aux anciens combattants et construites par leurs propriétaires en 1949.
48 657
Nombre de maisons achevées entre 1945 et 1949 grâce au financement de la Loi nationale sur l’habitation et aux programmes de prêt gérés par la SCHL.
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