Une loi controversée

Vous êtes-vous déjà demandé pourquoi il a fallu faire la distinction entre les chefs héréditaires et les chefs élus lors des désaccords entourant le projet de gazoduc Coastal GasLink? Savez-vous pourquoi l’affaire de la décharge de Cowichan — où des métaux lourds provenant d’un site d’enfouissement illégal situé sur la réserve des tribus Cowichan, en Colombie-Britannique, risquent de contaminer la rivière voisine — n’est pas réglée plus rapidement? L’origine de ces problèmes remonte à la Loi sur les Indiens.

La Loi sur les Indiens consolidée de 1876 a été adoptée dans un but ultime d’assimilation, une politique qui, paradoxalement, a contribué à maintenir une séparation entre certains Indiens inscrits et les populations non autochtones; elle s’est également révélée un échec. 

Mais que se passe-t-il lorsque l’assimilation ne fonctionne pas? Il en résulte des conflits, des contestations judiciaires et un lourd fardeau financier. La discordance entre l’objectif de la Loi sur les Indiens (l’assimilation) et sa réalité (des obligations juridiques devant être interprétées par les tribunaux) a façonné l’économie, la politique et le tissu de la société canadienne moderne. En ce sens, la Loi sur les Indiens concerne tous les Canadiens. 

Après avoir constaté l’efficacité des guerriers des Premières Nations lors de la bataille des Plaines d’Abraham, le roi George III comprit que les Premières Nations, ou « les différentes nations de sauvages », conserveraient la balance du pouvoir dans toute campagne militaire opposant des gouvernements coloniaux rivaux. Les Premières Nations joueront également un rôle important dans les relations commerciales, car elles peuvent choisir à qui elles vendront leurs fourrures et autres produits. Les principes juridiques, tels que « nations de sauvages » et « achetés par nous », sont toujours d’actualité. Nous continuons à négocier des traités et à nous appuyer sur des interprétations juridiques rendues par les tribunaux conformément à ces principes.  

Mais quel est le rapport avec la Loi sur les Indiens? À l’époque de la Confédération canadienne, le contrôle des « Indiens et des terres réservées aux Indiens » a été transféré au gouvernement fédéral en vertu de l’article 91(24) de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique. Dans ce cadre, le gouvernement fédéral a l’obligation fiduciaire de veiller sur les Indiens et les terres qui leur sont réservées jusqu’à leur assimilation. Il faut garder à l’esprit qu’il s’agissait là d’un revirement dans la politique à l’égard des Indiens. En vertu de la Proclamation royale, les Indiens ne devaient pas être « inquiétés ni troublés ». 

Malheureusement, c’est l’Acte de l’Amérique du Nord britannique qui guidera l’élaboration de la Loi sur les Indiens. Et en vertu de cette loi, le Canada justifiera le confinement des peuples autochtones dans des réserves, l’enlèvement de leurs enfants pour les envoyer dans des pensionnats, l’interdiction du potlatch et d’autres cérémonies culturelles, ainsi que le remplacement ou la suppression de leur droit inhérent à l’autonomie. Si l’assimilation fonctionne, il ne sera pas nécessaire de conclure de nouveaux traités, d’honorer les traités historiques ni d’accorder aux peuples autochtones les droits protégés par l’article 35 de la Constitution. Non seulement les autorités se sont trompées sur tous ces points, mais les dommages causés par la Loi sur les Indiens ont été considérables et ont dépassé le cadre des populations autochtones, même si ce sont elles qui en ont le plus souffert.

Les tribus Cowichan ont publié un communiqué de presse en novembre dernier afin de préciser leur position. Une partie de ce communiqué aborde la situation délicate dans laquelle la Loi sur les Indiens les place : « Depuis de nombreuses années, les tribus Cowichan sont profondément préoccupées par le déversement illégal de déchets ménagers, de déchets de construction et industriels, ainsi que de matériaux potentiellement contaminés sur les terres de notre réserve, ainsi que par les impacts environnementaux de ces activités. Depuis 2010, les tribus Cowichan mènent des efforts continus concernant le site d’Indian Road en question afin de mettre un terme à l’extraction non autorisée de bois et de gravier ainsi qu’aux déversements illégaux, et de faire en sorte que les contrevenants soient tenus responsables. Ces mesures comprennent l’envoi répété de lettres de mise en demeure à la fois à la personne coordonnant ces activités et aux entreprises participant au déversement, ainsi que des réunions et des visites sur place avec des représentants fédéraux d’Affaires autochtones et du Nord Canada (AANC), de Santé Canada, d’Affaires autochtones et Développement du Nord Canada (AADNC) et de la Gendarmerie royale du Canada (GRC) afin de solliciter leur aide et leur collaboration.

Cependant, les mesures que les tribus Cowichan pourraient prendre se sont heurtées à des limites importantes en l’absence de soutien et de volonté de faire appliquer la loi par les instances gouvernementales supérieures. Le pouvoir de faire appliquer la loi et de remettre en état ces parcelles de terrain où les déversements ont eu lieu a toujours relevé du Canada et de la Loi sur les Indiens. Ces parcelles sont exclues du code foncier des tribus Cowichan et restent sous la responsabilité du Canada. »

Si l’implication du gouvernement provincial a ravivé l’espoir que cette pression supplémentaire attire l’attention sur le problème et donne lieu à des mesures concrètes, les habitants des environs, qui ignorent ces obstacles politiques, se demandent pourquoi personne n’intervient pour régler le problème. 

Une autre façon de comprendre l’effet cumulatif du conflit de compétences et de la négligence du gouvernement fédéral consiste à examiner la création des réserves en vertu de la Loi sur les Indiens, parallèlement au refus du gouvernement fédéral de s’acquitter de ses obligations. Ces deux questions ont des répercussions sur les peuples autochtones et les autres Canadiens.

À l’heure actuelle, selon une moyenne à l’échelle du pays, il y a davantage de personnes vivant hors réserve et dans des centres urbains, comme Toronto ou Vancouver, qu’au sein des réserves. Il s’agit là d’un changement radical. Les peuples autochtones ne quittent pas les réserves par choix; ils partent parce qu’ils y sont contraints par le manque de financement adéquat pour des logements neufs ou sûrs, un problème encore attribuable à la Loi sur les Indiens. Ils partent également pour bénéficier d’un meilleur accès aux soins de santé et de plus nombreuses possibilités d’emploi. Malheureusement, le fait de quitter les réserves ne règle pas les problèmes de logement. Cette situation ne fait que transférer la responsabilité du gouvernement fédéral aux gouvernements provinciaux et locaux, exerçant ainsi une pression sur ces administrations pour qu’elles fournissent des logements aux peuples autochtones, qui sont exposés de manière disproportionnée au risque de vivre dans des logements précaires ou de se retrouver sans abri hors des réserves en raison des conséquences de la colonisation. 

L’impact de la Loi sur les Indiens sur l’économie

À l’époque du projet de gazoduc Coastal GasLink en Colombie-Britannique, des tensions sont apparues avec les chefs héréditaires Wet’suwet’en en 2019 et 2020. Le conflit a éclaté dans le contexte de l’obligation de consultation et d’accommodement, un processus qui s’applique lorsque les mesures prises par la Couronne sont susceptibles d’avoir des répercussions sur les peuples autochtones et leurs droits énoncés dans la Constitution canadienne. Dans les médias, notamment dans des articles du New York Times et du Vancouver Sun, ainsi que dans un communiqué de la Presse canadienne largement diffusé, le gouvernement a répété que la Couronne s’était acquittée de son obligation de consultation et d’accommodement puisqu’elle avait signé des accords avec les « conseils élus » établis le long du tracé proposé.   

Ces « conseils élus » — reconnus par la Loi sur les Indiens comme les représentants de la communauté — ont été initialement mis en place dans le cadre du processus d’assimilation prévu par ladite loi. Le conseil élu était chargé de gérer les programmes visant notamment les soins de santé, le logement et l’éducation. Le processus électoral prévu par la Loi sur les Indiens présente une situation complexe. Bien que les dirigeants de ces conseils soient choisis par leur communauté conformément aux règlements d’application de la Loi, il faut bien comprendre qu’ils restent assujettis au ministère des Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada et à Services aux Autochtones Canada.  

Outre les conseils élus, la communauté Wet’suwet’en dispose d’un bureau des chefs héréditaires qui a engagé des négociations avec le Canada et la Colombie-Britannique concernant les droits et les titres fonciers. Il convient de noter qu’en 2020, le gouvernement fédéral a publié sur son site Web un protocole d’entente soulignant l’autorité des chefs héréditaires en matière de droits et de titres fonciers. Malgré cela, ce sont les chefs et les conseils élus, et non les chefs héréditaires, qui ont signé les accords relatifs au tracé proposé. Ces derniers restent opposés au projet de gazoduc Coastal GasLink.    

L’absence de consultation des chefs héréditaires a entraîné des coûts supplémentaires considérables pour le projet. Outre les barricades érigées sur le tracé et les chantiers par les défenseurs des terres Wet’suwet’en, des manifestations de solidarité ont eu lieu dans tout le pays, notamment des barrages ferroviaires et portuaires qui ont ralenti le transport des marchandises. Parmi les autres coûts figurent, entre autres, les frais juridiques liés aux recours judiciaires et les coûts liés aux retards du projet attribuables au ralentissement des travaux de construction pendant le règlement des litiges. Cette situation a non seulement perturbé le projet, mais également le travail et la vie de nombreuses personnes au Canada. 

On peut également parler d’un projet comparable, l’expansion (par jumelage) de l’oléoduc Trans Mountain, qui devait initialement nécessiter un investissement de 5,4 milliards de dollars, mais qui a finalement coûté environ 34,2 milliards de dollars. Il s’agit là, fondamentalement, d’un dossier relevant de la Loi sur les Indiens, car une partie de ces dépenses est liée à l’échec de cette loi à assimiler les peuples autochtones, qui bénéficient désormais des protections prévues par l’article 35 de la Constitution. La reconnaissance de ces droits a laissé en suspens d’importantes questions juridiques relatives aux revendications territoriales, qui doivent être tranchées par la négociation ou devant les tribunaux. 

Ces processus prennent du temps, et la Cour suprême du Canada a compris qu’il fallait trouver un moyen de préserver les droits des Autochtones pendant que ces questions sont à l’étude. Sa solution consistait à instaurer une obligation de consulter les groupes autochtones afin de protéger leurs intérêts juridiques. Dans l’affaire Trans Mountain, des nations autochtones, notamment la nation Squamish et la nation Tsleil-Waututh, ont saisi la justice et fait valoir que la consultation menée par la Couronne était insuffisante. Elles ont finalement perdu, mais les frais de justice se sont accumulés. On dénombre plus d’une centaine d’affaires judiciaires dans lesquelles le gouvernement a dû prouver au tribunal qu’il s’était acquitté de son obligation de consultation conformément aux attentes de ce dernier. Quelles sont les conséquences d’une politique autochtone défaillante? L’incertitude économique, la fuite des investisseurs, ainsi que le temps et l’argent consacrés à la défense des droits des peuples autochtones. 

Creuset ou mosaïque?

L’idée d’un « creuset » culturel est une métaphore historique de l’assimilation : des cultures diverses, venues du monde entier et convergeant vers un nouveau lieu, seraient amalgamées dans un grand chaudron pour ne former qu’une seule culture uniforme. Dans l’histoire récente, cependant, le Canada s’est plutôt considéré comme une mosaïque culturelle — un lieu où des personnes venues du monde entier peuvent cohabiter sans avoir à changer fondamentalement leur culture.

Mais la Loi sur les Indiens est en contradiction avec cette mosaïque sur deux fronts. Son objectif était d’assimiler les peuples autochtones, mais elle a eu l’effet inverse. Certains peuples autochtones sont légalement définis par la Loi sur les Indiens, ce qui signifie qu’ils vivent selon des lois différentes et sur des terres différentes de celles du reste de la population — autant d’éléments qui ont contribué à les maintenir à l’écart.   

Si la Loi sur les Indiens place juridiquement les peuples autochtones à part, elle a cependant atteint son objectif en forçant ces peuples à quitter les réserves, tel qu’évoqué précédemment, et à se rapprocher davantage du reste de la population. 

Une partie de l’identité culturelle du Canada repose sur son statut de terre d’accueil pour les immigrants : les immigrants qui choisissent le Canada savent qu’à leur arrivée, ils pourront conserver leur identité culturelle et accéder aux possibilités offertes par le pays. Si les opinions actuelles sur les Autochtones et leur traitement sont relativement progressistes par rapport à notre propre histoire et à ce qui existe dans d’autres pays, la Loi sur les Indiens remet en question notre statut de pays progressiste. Ce texte juridique est fondé sur l’assimilation, il régit la vie des peuples autochtones de la naissance à la mort d’une manière qui ne leur permet pas de préserver leur culture et leurs droits, ni de progresser vers l’autonomie gouvernementale. Il génère des conflits sur le plan économique, mais également au sein des communautés et même du tissu social. Et tant que nous ne serons pas prêts à tourner la page sur cette partie de notre histoire, le Canada ne pourra pas avancer dans la bonne direction.